湖南省人民政府办公厅关于推进工程 总承包发展的指导意见

湘政办发[2017]58 号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式，是指从事工程总承包的企 业，按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程 承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。大力推进工 程总承包，有利于提高工程建设质量水平，提升劳动生产效率；有利于推进工程 建设领域供给侧结构性改革，推动建筑业转型升级；有利于壮大实体经济，促进 经济社会可持续发展。为深化建设项目组织实施方式改革，根据《中共中央国务 院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发[2016]6 号)、《国 务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19 号)等文件 精神，结合我省实际，经省人民政府同意，现就推进工程总承包发展提出以下指 导意见。

一、总体要求

(一)指导思想。贯彻适用、经济、安全、绿色、美观的方针，以质量效益为 前提，以市场需求为导向，以改革创新为支撑，大力推进工程总承包发展，推动 工程勘察、设计、制造、施工等环节深度融合，化解过剩产能，促进转型升级， 提升建筑业综合竞争力，培育新的经济增长点。

(二)基本原则。坚持市场主导与政府推动相结合。适应建设工程市场需求， 充分发挥建设单位、设计企业、施工企业在建设方式改革中主导作用，积极采用 工程总承包，形成质量效益明显提升、企业互利共赢的良好局面。政府营造鼓励 工程总承包发展的政策环境，政府投资项目和国有投资项目带头采用工程总承 包，鼓励社会投资项目采用工程总承包。

坚持改革创新与规范管理相结合。坚决破除现行制度束缚，大力推进建设方 式改革，简化监管程序，优化投资环境，鼓励设计、施工、制造企业融合发展， 推动工程技术创新。健全工程总承包招标投标、质量安全监管制度，规范市场秩 序，确保质量安全。

坚持试点先行与循序渐进相结合。选择重点领域和基础较好的地方，先行开 展工程总承包试点，总结经验，发展企业，培养人才，形成示范效应。坚持试点 先行、逐步推开、循序渐进的方式，在工程建设领域全面推广工程总承包，推动 建筑业整体转型升级。

(三)工作目标。通过大力推进工程总承包，充分发挥传统产业优势，推动建 筑业转型升级，打造建筑业强省，到 2025 年，工程总承包成为工程建设市场的 主要承包方式。完善政策制度，健全监管体系，配套服务支撑，培育发展具有工 程总承包能力企业 1000 家以上，造就一批国内外品牌工程总承包企业，培养 100 万人以上具有现代建造水平的各类专业人才队伍。

二、重点任务

(四)大力推进建设项目组织实施方式改革。各地要把建设项目组织实施方式 改革作为城乡建设领域改革的重要任务，打破分段碎片式工程承包的垄断地位，积极鼓励建设单位采用工程总承包方式实施项目建设，释放工程总承包市场需 求。通过需求牵引供给，带动工程总承包市场供给，充分发挥市场机制在工程建 设资源配置中的决定性作用，构建以工程总承包为主的工程建设市场。

(五)分步推行工程总承包。2017-2020 年，装配式建筑应采用工程总承包， 政府投资新建房屋、市政、交通、水利及园林等项目，国有投资新建项目应逐步 采用工程总承包，鼓励社会资本投资新建项目和 PPP 项目采用工程总承包，到 2020 年新建项目工程总承包占比，长沙市、株洲市、湘潭市达到 30%以上，其他 市州达到 20%以上。2021-2025 年，政府投资新建房屋、市政、交通、水利及园 林等项目，国有投资新建项目全面采用工程总承包，鼓励社会资本投资新建项目 和 PPP 项目采用工程总承包，到 2025 年新建项目工程总承包占比，长沙市、株 洲市、湘潭市达到 70%以上，其他市州达到 50%以上。各市州、县市区要结合建 设工程市场实际，编制本地工程总承包推广计划，分步骤、稳妥地推进建设方式 改革。

(六)健全工程设计审查制度。建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制 初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。对 小型、简单建设项目，建设单位在工程总承包前可组织设计企业编制方案设计文 件，报相关部门核准。初步设计文件(或方案设计文件)内容，应达到国家标准规 定的设计深度要求。政府投资项目，应根据初步设计文件(或方案设计文件)编制 工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。

(七)规范工程总承包招标投标活动。加快建立适应工程总承包的招标投标管 理制度，制订工程总承包评标办法，建立工程总承包评标专家库。建设单位应依 法组织工程总承包招标投标，依法择优确定中标企业，并给予未中标企业适当补 偿。工程总承包的招标内容应包括工程详勘、施工图设计、工程施工、部品构件 制造、设备采购安装及装饰装修等。建设单位与中标企业可以采用工程总价合同 或成本加酬金合同，约定分包事项，除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且 依法必须进行招标的项目外，工程总承包企业可以依据合同分包，但不得将所有 业务一并转包或者分别分包。

(八)建立工程技术进步的激励机制。加快推广建筑信息模型技术、装配式建 筑，对采用建筑信息模型技术、装配式建筑投标的总承包企业在招投标活动中应 给予加分。总承包企业应采用先进工程技术进行设计、施工、运维优化，组织编 制优化方案，报建设单位审核同意后方可应用工程实践。对优化方案有效提高工 程质量、缩短工期、节省投资、降低运维费用及延长设计寿命的，建设单位可根 据所产生效益给予奖励。各级各相关部门及行业协会应鼓励工程总承包企业开展 工程技术创新。

(九)加快推进设计与施工融合发展。深入开展工程建设领域供给侧结构性改 革。大力支持工程勘察、设计、施工、制造等企业重组融合。鼓励设计企业、施 工企业、制造企业相互参股。鼓励设计企业申请建筑业企业资质，已取得工程设 计综合资质、行业甲级资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质， 企业完成的相应规模工程总承包业绩可以作为其工程业绩申报。具有一级及以上 施工总承包资质的企业可直接申请同类别或相近类别的工程设计甲级资质，申请 不同类别的工程设计资质的，应从乙级资质开始申请(不设乙级的除外)。鼓励企 业在园区投资建立装配式建筑、部品构件制造基地，通过高科技企业认证，提高 工业化、信息化、智能化水平。

(十)大力开展工程总承包金融创新。鼓励保险企业针对工程总承包开展保险业务创新，为建设单位、工程总承包企业、分包企业、供货企业、制造企业提供 全方位的工程保险服务。在购买安全生产责任保险的同时，鼓励建设单位购买工 程质量责任保险。在工程总承包招标投标中应实行银行保函或担保公司保函的形 式，向建设单位提供履约担保。金融机构应积极开拓工程总承包金融业务，提供 各种信贷支持。

(十一)加强工程总承包项目监管。工程总承包项目施工图应按照规定进行施 工图设计文件审查。工程总承包项目的分包必须根据合同约定或者经建设单位同 意后依法实施，严禁转包和违法分包。工程总承包企业应依法办理建设工程质量、 安全监督和施工许可等相关手续。住房城乡建设部门在相关许可和备案表格中应 增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。对承担分包任务的设计企业 或施工企业，住房城乡建设部门不得要求其与建设单位签订设计合同或施工合 同，不得作为申请领取施工许可证的前置条件。自行施工或分包施工业务的，应 当依法取得安全生产许可证。工程总承包企业应组织分包企业配合建设单位完成 工程竣工验收，签署工程质量保修书。

(十二)落实工程总承包的质量安全责任。工程总承包企业按照合同约定对建 设单位负责，对质量安全全面负责。分包企业按照分包合同的约定对工程总承包 企业负责，分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任。承接工程总承 包的企业应具有相应设计施工资质，承接分包业务的企业应具有相应资质。仅具 有设计资质或施工资质的企业承接工程总承包项目的，应将施工或设计业务根据 合同和相关规定分包给具有相应资质的企业。自行实施设计或施工的，不得将工 程主体部分的设计或施工业务分包给其他单位。工程总承包企业应制定质量安全 生产责任制，明确企业法人、项目经理、技术负责人、设计负责人、施工负责人 及分包企业的责任，建立质量安全奖惩制度，加强质量安全日常管理。

(十三)建立工程总承包咨询服务支撑体系。加快构建围绕工程总承包的结算 支付、投资咨询、勘察设计、招标代理、工程监理及造价咨询等服务支撑体系。 各级财政部门、国有企业应将工程总承包作为政府工程、国有投资的主要采购方 式，按总价合同直接支付。对议价、调价部分应另行编制决算，核准后支付。工 程造价咨询企业依据合同对可调价部分提供决算报告。审计机关应对总价合同和 议价、调价进行监督。投资咨询和勘察设计企业应提高可行性研究水平，深化初 步设计或方案设计。招标代理企业应制订工程总承包代理操作规程，加强招标投 标、资格预审及评标定标等活动管理。工程监理企业应增加勘察设计技术人员， 培训勘察设计方面专业知识，提高对勘察设计质量监理能力。工程造价咨询企业 应在概算中增加地质详勘、施工图设计及装修装饰等内容。鼓励投资咨询、勘察 设计、招标代理、工程监理及造价咨询等企业重组融合，提供全过程工程咨询服 务。住房城乡建设部门应编制工程总承包相关定额。

(十四)加强政府投资项目资金管理。采用工程总承包模式的财政性资金项 目，要按《湖南省财政监督条例》及相关法律、法规、制度规定，对其预算、结 算、决算进行全过程评审及监督。未中标总承包企业补偿应设置总额限制，补偿 计算基数、标准、总额均不得超过原未中标方案设计单位补偿标准。在不超过投 资概算前提下，对总承包企业采用技术创新或设计施工优化节省投资的，可给予 工程总承包企业节省投资部分的 50%作为奖励。总承包服务费和建设单位管理费 的总额应控制在《基本建设财务规则》(财政部令第 81 号)及《财政部关于印发< 基本建设项目建设成本管理规定>的通知》(财建[2016]504 号)规定的建设单位 管理费控制数内。

(十五)规范工程总承包税收征收。积极落实营改增税收政策，工程总承包企 业应加强内部管理，改善内部管理流程，加强进项税额管理，主动防范增值税专 用发票虚开虚抵等涉税风险，不断提高抵扣比例，实现应抵尽抵，适应新税制， 释放营改增实效。对经认定为高新技术企业承接工程总承包的，按规定享受相关 税收优惠。其他企业在工程总承包中发生研发费用支出的，应按规定享受相关税 收优惠。

三、工作措施

(十六)加强组织领导。各市州、县市区人民政府要因地制宜制订推进工程总 承包的目标和任务，把工程建设项目组织实施方式改革纳入当地重要改革事项， 作为新型城镇化的重要内容，建立健全工作机制，完善配套政策，组织具体实施， 并列入工作监督考核指标体系，定期通报考核结果，确保各项任务落到实处。各 级住房城乡建设部门负责指导推进房屋建筑和市政领域的工程总承包；各级交通 部门负责指导推进公路、铁路领域工程总承包；各级水利部门负责指导推进水利、 水电领域工程总承包；各级住房城乡建设部门和统计部门应加强协调配合，依法 做好工程总承包统计工作。

(十七)加强示范引导和宣传引导。各地各部门积极引导建设单位优先采用工 程总承包，从重点工程、重点企业入手，通过试点项目，扩大提高质量、提升效 益的示范效应，培育一批工程总承包骨干企业，组织开展经验交流，充分调动积 极因素，共同推动建设方式改革。通过多种形式深入宣传发展工程总承包的经济 社会效益，广泛宣传工程总承包基本知识和政策规章，提高社会认知度，营造各 方共同关注、支持工程总承包发展的良好氛围。

(十八)加大政策支持力度。各级财政部门对采用工程总承包有效节省财政资 金的，优先保障支付。在安排涉及工程建设的试点示范中，应要求推进工程总承 包。对工程总承包企业申请科技项目和标准项目，应给予优先安排。工程总承包 项目参与评奖，应给予加分鼓励。相关部门应加大工程总承包职业技能培训资金 投入。

(十九)加快人才队伍建设。工程总承包企业应大力培养工程总承包经营管 理、工程技术管理等专业人才，培养懂设计、通施工、会管理的复合型人才。鼓 励高等学校、职业院校设置工程总承包相关课程，推动企业开展校企合作，创新 人才培养模式。在建筑、市政、交通、水利等行业专业技术人员继续教育中增加 工程总承包相关内容。

(二十)发挥行业组织作用。相关行业组织在推进工程总承包发展过程中，积 极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，制订相关行业标准、示范文本， 提供工程总承包人才培养和培训服务，开展工程总承包经验交流。

湖南省人民政府办公厅

2017 年 10 月 31 日